TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1320/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1320 DE 2025
Referencia: expediente CJU-6830
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal (Casanare) y el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 12 de noviembre de 2024[1], el Instituto Financiero de Casanare (I.F.C.), por medio de apoderada judicial, presentó demanda ejecutiva singular de mínima cuantía contra Edier Ospino Tapia. Según la demanda y sus anexos, la entidad le otorgó un crédito por $ 2.000.000, garantizado mediante el pagaré No. 4123350 del 13 de marzo de 2018[2]. El plazo del crédito fue pactado en 24 meses, con vencimiento final el 5 de julio de 2024. El demandante manifestó que el deudor se encuentra en mora porque solo realizó un pago parcial de $ 1.093.826[3].
2. El I.F.C. solicitó que se libre mandamiento de pago por los siguientes conceptos: (i) el saldo del capital pendiente; (ii) los intereses corrientes causados y no pagados sobre el capital adeudado, liquidados desde el 5 de mayo de 2023 hasta el 5 de julio de 2024; y (iii) los intereses moratorios causados y no pagados sobre el capital adeudado, desde el 6 de julio de 2024 hasta el pago de la obligación. Asimismo, solicitó que se condene en costas a la demandada[4].
3. El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, el que, mediante auto del 21 de noviembre de 21, requirió al I.F.C. para que (i) aportara la documentación de los antecedentes del proceso ejecutivo, (ii) informara si existía un contrato escrito que sirviera de causa al título valor objeto de ejecución y, (iii) de ser así, precisara si dicho contrato correspondía al giro ordinario de los negocios de la entidad[5].
4. El 25 de noviembre de 2024, el I.F.C. respondió el requerimiento. Informó que la obligación base de ejecución corresponde a un contrato de mutuo documentado en el pagaré No. 4123350, suscrito por el señor Edier Ospino Tapia, título que obra en el expediente y que, según indicó, constituye una obligación clara, expresa y exigible. Indicó que aportaba la totalidad de la documentación que conforma los antecedentes de la actuación, y precisó que, conforme con sus estatutos, el I.F.C. tiene como uno de sus objetivos principales el desarrollo de actividades financieras y de crédito, las cuales ejecuta mediante contratos de mutuo respaldados en títulos valores otorgados a los beneficiarios[6].
5. En auto del 23 de enero de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso y ordenó remitirlo a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Señaló que, conforme con los artículos 297 y 299 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los procesos ejecutivos requieren un título ejecutivo complejo que, además del título valor, incluya el contrato estatal generador de la obligación y los documentos que sustenten que esta sea clara, expresa y exigible. Explicó que el pagaré no puede considerarse por sí mismo como un vínculo de naturaleza estatal, por lo que era indispensable allegar el contrato escrito que diera origen al pagaré. Añadió que, según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, dicho pacto debe constar por escrito para su perfeccionamiento. Al no haberse acreditado la existencia de un contrato estatal escrito, concluyó que el asunto correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Civil, de conformidad con el auto 1697 de 2024 proferido de este tribunal[7].
6. El proceso fue repartido al Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal[8]. Mediante auto del 29 de mayo de 2025, declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso y planteó el conflicto negativo. En primer lugar, precisó que el I.F.C es una empresa industrial y comercial del Estado (EICE) del orden departamental. Con base en los artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 14 de la Ley 1150 de 2007, concluyó que, cuando esas entidades compiten en mercados regulados, su régimen de contratación se rige por el derecho privado, sin quedar necesariamente sometidas al Estatuto General de Contratación. Aclaró que, aunque el I.F.C. ejerce actividades financieras, no es una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, según lo establecido en los autos 693 de 2023 y 1597 de 2024 proferidos por la Corte Constitucional. Al respecto, consideró es equivocada la premisa del juez administrativo sobre la inexistencia del contrato de mutuo por falta de solemnidad escrita, pues la ausencia del documento no prueba su inexistencia y el pagaré acredita la entrega del dinero. Precisó que el I.F.C., como EICE, se rige por el derecho privado y que el mutuo se perfecciona con la entrega de los recursos, generando la obligación de restitución. Concluyó que existía, al menos, la duda necesaria para radicar la competencia en la jurisdicción contenciosa, conforme con el precedente de esta corporación[9].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13]. |
C. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el I.F.C.
9. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos basados en: (i) condenas impuestas a la administración por esa jurisdicción; (ii) conciliaciones aprobadas por ella; (iii) laudos arbitrales con intervención de una entidad pública; y (iv) contratos celebrados por entidades estatales. El parágrafo del mismo artículo entiende por entidades públicas a los órganos, organismos o entidades estatales, cualquiera sea su denominación, así como las empresas con participación estatal igual o superior al 50%.
10. Esta regla tiene una excepción en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual, cuando se trate de controversias sobre responsabilidad extracontractual o sobre contratos de entidades públicas que sean instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros o valores vigilados por la Superintendencia Financiera, y dichos actos correspondan al giro ordinario de sus negocios, la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria.
11. En el auto 554 de 2023, la Sala Plena de la Corte resolvió un conflicto de jurisdicción asociado a una demanda ejecutiva presentada por el I.F.C. contra una persona natural, para ejecutar un contrato. En esa decisión, la Sala Plena reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer procesos ejecutivos originados en contratos de entidades públicas, salvo que estas sean instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios.
12. El I.F.C. es una entidad pública descentralizada del orden departamental, organizada como empresa industrial y comercial del Estado[14]. Aunque los contratos que celebra dicho instituto en ejercicio de su objeto se rigen, en principio, por el derecho privado, en virtud del artículo 85 de la Ley 489 de 1998, ello no desvirtúa su condición de contratos estatales. En efecto, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado que, conforme con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos celebrados por entidades públicas son estatales, sin que su naturaleza dependa del régimen jurídico que les sea aplicable[15]. Por ende, las controversias ejecutivas que tengan como fin el cumplimiento de obligaciones derivadas de esos contratos deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
13. Por lo demás, esta Sala ha resuelto varios conflictos de jurisdicción en los que el I.F.C. actúa como demandante y ha reiterado que se trata de una entidad pública que no tiene la calidad de entidad financiera ni se encuentra sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera, razón por la que sus actos o contratos no se encuentran comprendidos dentro de la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA[16].
D. Examen del caso concreto
14. En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 004 Civil Municipal de la misma ciudad, como autoridades que integran distintas jurisdicciones.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Se trata de la demanda ejecutiva instaurada por el I.F.C., en contra de Edier Ospino Tapia, para la ejecución de las obligaciones contenidas en un pagaré.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto justificaron su falta de jurisdicción en normas legales y en jurisprudencia sobre la materia. Así, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal fundó su posición en los artículos 297 y 299 del CPACA, 32 de la Ley 80 de 1993 y en el auto 1697 de 2024 de este Tribunal; mientras que el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal lo hizo con fundamento en los artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 14 de la Ley 1150 de 2007, así como en los autos 693 de 2023 y 1597 de 2024 proferidos por la Corte
15. Superado el anterior estudio, se atribuye la competencia de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Las obligaciones cuyo cumplimiento se persigue están contenidas en el pagaré No. 4123350, que fue emitido como consecuencia y garantía de un contrato de mutuo celebrado entre el I.F.C., y Edier Ospino Tapia.
16. Se trata de un contrato que, por la naturaleza del I.F.C. como EICE, se rige por las reglas del derecho privado, conforme con el artículo 85 de la Ley 489 de 1998. Este contrato se perfecciona con la entrega de la cosa prestada y no requiere forma escrita según los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio. De hecho, en el pagaré No. 4123350 consta expresamente que fue suscrito como garantía de un contrato de mutuo. Igualmente, al responder al requerimiento del Juez Administrativo, el I.F.C. indicó que la obligación ejecutada tiene como origen un contrato de tal naturaleza. Por lo tanto, no es acertado concluir que la ausencia de un documento escrito en este caso implique la inexistencia del contrato y, por ende, la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
17. Conforme con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los contratos celebrados por entidades públicas son, por definición, contratos estatales, sin que su carácter dependa del régimen jurídico aplicable. Así, aunque las EICE se rijan por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales, sus contratos conservan el carácter de estatales. En consecuencia, el contrato de mutuo que dio lugar al pagaré es de naturaleza estatal y, por lo tanto, el proceso ejecutivo debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
E. Regla de decisión
19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA[17].
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
III. RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 004 Civil Municipal de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por el Instituto Financiero de Casanare contra Edier Ospino Tapia.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-6830 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 004 Civil Municipal de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo 002ActaRepartopdf.
[2] Archivo 001DemandaAnexospdf. Las partes establecieron expresamente en el pagaré que el I.F.C., le entregaba al señor Ospino el dinero a título de mutuo.
[3] Ibid.
[4] Ibid.
[5] Archivo 004AutoRequierepdf.
[6] Archivo 006RespuestaRequerimientoIFC20241125pdf.
[7] Archivo 008AutoFaltaJurisdiccionRemiteCivilpdf.
[8] Archivo 014ActaRepartopdf.
[9] Archivo 016AutoPlanteaConflictopdf.
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[12] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[13] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] El artículo 1° del Decreto 102 de 1992 establece que el Instituto Financiero de Casanare (I.F.C.) tiene la calidad de empresa industrial y comercial del Estado
[15] Corte Constitucional, auto 2014 de 2024.
[16] Corte Constitucional, auto 1209 de 2024. En el mismo sentido, autos 554 y 619 de 2023, y 1623 de 2024.